在拉美，生活费不足1.25美元的贫困人口在总人口中的比重已从年的12%下降到年的6%，
第二代结构性改革的成就开始显现，但这一改革当然任重道远
。图为年1月18日，巴西第二大城市里约热内卢，士兵在当地一处贫民窟展开打击贩毒黑帮行动。视觉中国图
年12月18日，习近平总书记在中央经济工作会议上提出：“要推进结构性改革，推动经济持续健康发展。”自那时以来，结构性改革已成为中国改革开放的主攻方向之一。
“他山之石，可以攻玉。”结构性改革在中国是一种前所未有的改革。中国在推进结构性改革的过程中，应该学习其他国家在这方面积累的经验，汲取其教训。
二十世纪八十年代，拉美经济遭遇了前所未有的债务危机和经济危机的双重打击。这一危机既与不利的外部条件息息相关，也是供给侧领域各种问题积重难返的必然结果。
为尽快摆脱危机，拉美国家实施了大刀阔斧的结构性改革。这一改革取得了显而易见的积极成效，但也产生了多方面的问题。因此，二十世纪九十年代末，拉美的第一代结构性改革开始向第二代结构性改革过渡。这一过渡被称为“对改革进行改革”。
与第一代结构性改革相比，第二代具有更高的战略性、更远的长期性和更大的艰巨性。因此，目前正在进行中的第二代改革任重道远，不可能一蹴而就。
一、第一代结构性改革
结构性改革是为消除供给侧领域中各种问题而进行的改革。拉美实施的第一代结构性改革是在二十世纪八十年代的债务危机爆发后开始的。改革的动因来自多方面，其中最重要的无疑是
早日摆脱债务危机及由此而来的经济危机
。
年，墨西哥爆发了举世瞩目的债务危机。这一危机的“龙舌兰酒效应”（TequilaEffect）如此之大，以至于在较短时间内该地区的绝大多数主要国家都陷入了债务危机。在债务危机打击下，拉美国家采取了控制通货膨胀、压缩财政开支和减少进口等措施。但这些“头痛医头、脚痛医脚”的应急性政策收效甚微。在一定程度上，这些政策诱发了经济危机，从而使二十世纪八十年代成为该地区的“失去的十年”。（龙舌兰酒是一种墨西哥产、使用龙舌兰草的鳞茎部位为原料制造出的含酒精饮品。“龙舌兰酒效应”一说原本用来指年墨西哥经济危机对南美经济的传染效应。——编注）
墨西哥债务危机爆发后，拉美国家在国际资本市场上的资信急剧下降，进入该地区的外国私人资本大幅度减少，因此，拉美国家希望从世界银行、国际货币基金组织和美洲开发银行等国际多边机构以及美国政府那里获得更多贷款，而这些贷款常附加一些要求债务国进行结构性改革的条件。
为获得国际多边金融机构的资金，绝大多数拉美国家采取了无可奈何或言听计从的态度。例如，巴拉圭的罗德里格斯（AndrésRodríguezPedotti）政府为得到国际货币基金组织的一笔贷款，在多轮谈判之后，于年11月致信该机构，表示政府将保证在一些主要经济部门（如钢铁、水泥、航空和海运）中进行私有化。翌月，政府颁布了法令，开始实施私有化。国际货币基金组织前总裁米歇尔·康德苏（MichelCamdessus）曾说过，他的前任雅克·德拉罗齐尔（JacquesdeLarosière）为劝说拉美国家进行经济调整花费了大量时间，而现在的拉美国家却都言听计从了。（安德烈·罗德里格斯生于年，卒于年；年2月至年8月担任巴拉圭总统。雅克德拉罗齐尔，法国人，生于年，于年6月至年1月担任国际货币基金组织总裁；米歇尔·康德苏，法国人，生于年，于年1月至年2月担任国际货币基金组织总裁。——编注）
第一代结构性改革的内容主要包括以下“四化”：
其一，
贸易自由化
。在实施进口替代工业化期间，拉美国家为保护本国企业而高筑贸易壁垒。高高的贸易壁垒有效保护了幼稚工业，但也保护了落后。因此，贸易自由化构成了第一代结构性改革的核心内容之一。
为实施贸易自由化，拉美的关税从改革前的近50%下降到年的10%左右。改革之前，近40%的进口受到非关税壁垒的限制；至年代中期，这一比重已减少到6%。由此可见，拉美的贸易自由化是在短短的十年左右的时间内完成的。无怪乎拉美国家的贸易自由化被看作是一种激进的改革。
其二，
国有企业私有化
。国有企业在强化拉美的国家资本、推动拉美经济和社会发展的过程中扮演了不可或缺的角色。诚然，企业所有制与其效益高低和竞争力强弱无必然联系。但是，拉美的国有企业始终面临效益低下、竞争力弱和亏损大等一系列长期得不到解决的老大难问题。因此，在拉美的第一代结构性改革中，对国有企业实施私有化，被认为是消除这一痼疾的最佳方法。
其三，
金融自由化
。改革之前，拉美的“金融抑制”极为严重。因此，金融自由化也是第一代结构性改革的主要内容之一。在实施金融自由化的过程中，拉美国家采取了以下措施：实行利率市场化；取消定向贷款；降低银行储备金比率；对国有银行实施私有化；积极引进外国银行的参与；加强中央银行的独立性；大力发展国内资本市场；降低进入金融部门的壁垒。（“金融抑制”是美国经济学家爱德华·肖[EdwardS.Shaw，—]和罗纳德·麦金农[RonaldI.McKinnon，—]年发明的术语，其表现形式是:人为控制利率上限;政府拥有或控制银行和其他一些金融机构，并提高准入门槛;储备金要求高;通过设置资本要求等手段，要求银行必须持有政府债务。——作者原注）
其四，
经济体制市场化
。经济体制市场化涉及国民经济的方方面面，其中最引人注目的是税收制度改革、劳动力市场改革和社会保障制度改革。改革的核心是强化市场机制的作用，最大限度减少政府干预，发挥市场机制的作用。
改革前拉美的税制存在许多不合理性的地方。它的多重税率无功效可言，复杂的税率居于很高的水平，从而扭曲了企业的决策，也使居民的储蓄积极性受到了损害。政府试图通过税收的杠杆作用促进投资或发展某些部门，但由于征税机构软弱且效率低下，因而“寻租”行为和偷税漏税十分严重。进入年代后，拉美税制改革全面展开。改革的方向是实现中性化，并在立法和行政管理方面使税制简化，力求获得更多的税收。
改革前，拉美国家的政府对劳动力市场进行有力干预，加之工会组织“战斗性”很强，因此劳工制度具有强烈的“刚性”。年代以来，许多拉美国家通过修改劳动法等措施，降低了解雇雇员的成本，简化了招聘临时工的程序，使雇员和雇主的关系更加适合市场经济体制的要求。
改革前，许多拉美国家的社会保障实行的是“现收现付”制。这一制度具有覆盖面小、效率低下、财政失衡严重等弊端。进入年代后，一些拉美国家仿效智利的做法，建立了以“个人资本化账户”为基础的私人养老金基金，并积极发挥私人部门在养老金管理中的作用，从而为提高储蓄率和维系社会保障基金的可持续性创造了条件。
拉美的第一代结构性经济改革取得了明显的积极成效
，主要体现在以下几个方面：
一是摆脱了二十世纪八十年代的债务危机和经济危机的困扰。如在年至年期间，除少数年份以外，拉美经济都能保持较高的增长率，多个年份的增长率在5%以上。诚然，较高的经济增长率与多方面的因素有关，但经济改革无疑是重要的因素之一。
二是拉美经济的开放度和外向性快速扩大。拉美国家在结构性改革之前奉行的进口替代模式当然并非一无是处，但其固有的内向性确实严重制约了拉美经济的发展潜力和国际竞争力。通过实施结构性改革，拉美的发展模式实现了根本性的转换。贸易壁垒的降低、对外资开放的投资领域的扩大以及区域经济一体化的复兴，都使拉美经济的开放度和外向性进一步扩大。
三是宏观经济形势大为好转。改革之前，拉美国家的宏观经济形势极不稳定。汇率大起大落，贸易逆差不断扩大，失业率居高不下，财政赤字得不到控制，恶性通货膨胀司空见惯。通过实施结构性改革，绝大多数拉美国家的宏观经济形势大为好转，上述现象基本消失。
就通货膨胀而言，通过实施结构性改革，绝大多数拉美国家实现了物价稳定。这一成就得益于与结构性改革息息相关的三大因素：（1）生产的发展消除了商品短缺，扩大了供给；（2）贸易自由化使进口商品增加，市场供应变得充裕；（3）强化财政纪律后，货币发行量得到控制。
四是抵御外部冲击的能力有所增强。年墨西哥爆发债务危机后，由此而来的所谓“龙舌兰酒效应”迅速蔓延到整个拉美，只有极少数国家幸免于难。相比之下，虽然年的东亚金融危机、年的巴西金融动荡、年的阿根廷金融危机以及年的国际金融危机同样对拉美经济产生了“传染效应”，但其冲击力极为有限，并未对拉美经济造成非常沉重的打击。无怪乎世界银行行长佐利克（RobertZoellick）在年7月6日说：“人们都在谈论中国（的成功），但我认为拉美也是成功的。”联合国拉美和加勒比经济委员会（ECLAC，以下简称“联合国拉美经委会”）也认为，拉美国家实际上仅用两个季度的时间就基本上度过了年的国际金融危机。
当然，没有一种改革是十全十美的，拉美的第一代结构性改革亦非例外。概而言之，这一改革产生的问题主要包括：
第一，
改革使收入分配不公的问题变得越来越严重
。诚然，收入分配不公不是改革的必然结果。但在许多拉美国家，少数人从私有化和市场开放等改革措施中大发横财，而社会中的弱势群体则没有、或很少从改革中得到好处。其结果是，两极分化和贫困化十分严重。
第二，
国有企业私有化使一些私人资本和外国资本的生产集中不断加强，也使失业问题更为严重
。此外，由于经营不善或政府停止拨款后资金周转发生困难等原因，一些国有企业在私有化后陷入了困境，最终不得不再次被政府接管或以政府的财政“援助”度日。可见，私有化不是解决一切问题的“灵丹妙药”。
第三，
政府在社会发展领域中的作用严重缺失
。为了发挥市场机制在配置资源中的重要作用，拉美国家似乎从一个极端走向另一个极端。除了对国有企业实施有力的私有化以外，拉美国家还大大降低了政府在社会发展领域中的作用，从而导致改革的社会成本被进一步放大。
第四，
不成熟的金融自由化和过早的资本项目开放增加了金融风险
。在推动金融自由化的过程中，政府未能有效地对金融部门加以监管。其结果是，有些银行为追求高利润率而从事风险过大的业务，有些银行为应付政府有关部门的检查而弄虚作假，有些银行则将大量贷款发放给少数“关系户。
不容否认，政府放松对金融业的监管，是近年来许多拉美国家爆发银行危机的主要原因之一。诺贝尔经济学奖获得者、美国经济学家保罗·克鲁格曼（PaulKrugman）在其年初版的《萧条经济学的回归》（
TheReturnofDepressionEconomics
）一书中写道：“让我们玩这样一种文字游戏：一个人说出一个词或短语，另一个人把他听到后头脑中的第一个反应回答出来。如果你对一个见识广的国际银行家、金融官员或经济学家说“金融危机”，他肯定会回答：‘拉美’”。
二、第二代结构性改革
如果说拉美的第一代结构性改革的宗旨是为了尽快摆脱债务危机及经济危机导致的“失去的十年”，那么，第二代结构性改革的目标则是巩固第一代结构性改革的成果和修正第一代改革的偏差，因而也是对第一代改革的扬弃。无怪乎智利学者弗兰奇-戴维斯（RicardoFfrench-Davis）等人在年出版的一部著作（
ReformingtheReformsinLatinAmerica:Macroeconomics,Trade,Finance
）中将拉美的第二代结构性改革视为
“对改革进行改革”
。
应该指出的是，在推动第一代结构性改革向第二代改革过渡的过程中，国际机构的官员和经济学家发挥了重要作用。例如，早在年5月21日，国际货币基金组织总裁康德苏就在阿根廷银行业年会上说，作为拉美的“观察者”和“朋友”，拉美国家不仅应该完成正在进行中的改革，而且还应该实施“第二代改革”，以实现更快的、更可持续的和更公平的增长。
他还指出，阿根廷的“第一代改革”取得了显著的成效。但是，阿根廷同时也面临着失业率居高不下和不能使每一个人公平地从改革中受益等问题。他认为，阿根廷的状况在其他拉美国家同样存在。因此，所有拉美国家都应该实施有利于提高增长率、有利于更为公平地分享经济机遇以及有利于加快社会进步的“第二代改革”。他认为，如果说“第一代改革”的目标是实现经济基本面的均衡和启动增长的引擎，那么，“第二代改革”的目标则是在全球化的世界经济中实现可持续的增长以及完成政府作用的转型和重新定位。
年4月在智利首都圣地亚哥举行的美洲国家首脑会议明确提出了以
“圣地亚哥共识”
替代“华盛顿共识”的主张。“圣地亚哥共识”的含义是：（1）
必须减少经济改革的“社会成本”，使每一个人都能从改革中受益
；（2）
大力发展教育事业和卫生事业
；（3）
不应该降低政府在社会发展进程中的作用
；（4）
健全法制，实现社会稳定
；（5）
提高妇女和少数民族群体的社会地位和经济地位
；（6）
完善和巩固民主制度
。
年9月，世界银行经济学家沙希德·伯基（ShahidJavedBurki）和圭勒莫·佩里（GuillermoE.Perry）出版了《超越华盛顿共识：制度更重要》（
BeyondtheWashingtonConsensus:InstitutionsMatter
）一书。他们认为，虽然拉美国家按照“华盛顿共识”推出的改革措施取得了明显的成效，但它忽视了制度在加快经济和社会发展中的重要作用。因此，为了搞好制度建设，拉美国家应该在“第二代经济改革”中建立金融安全网，发展教育，强化法治，改善收入分配和提高公共管理的效率。
也是在年，由美洲开发银行执行副行长南希·伯德萨尔（NancyBirdsall）与该机构其他两位经济学家编著、多达二十一位拉美学者参与撰写的《超越两者不可兼得：拉美的市场改革与公平性增长》（
BeyondTradeoffs:MarketReformandEquitableGrowthinLatinAmerica
）一书出版。伯德萨尔与其他两位美洲开发银行经济学家在为该书撰写的第一章中认为，拉美的“第一阶段”的改革基本完成，现在应该升级到“第二阶段”的改革。他们要求拉美国家在“第二阶段”的改革中努力克服这样一种恶性循环：社会不公导致市场失灵，市场失灵诱发政府失灵，从而使社会不公更为严重。因此，有必要创造一种效率与公平并重的良性循环。他们指出，这种良性循环应该成为一种“拉美共识”。
美洲开发银行研究部经济学家爱德华多·劳拉（EduardoLora）等人在年发表的一个研究报告中指出，在实施第一代改革的过程中，拉美国家实施了较为审慎的财政政策和货币政策，开放了贸易、金融市场和资本市场，大量国有企业被私有化。但是，这一改革是不完整的，也是不均衡的，不同国家和不同领域的改革速度有快有慢，改革的力度有大有小，改革的领域有宽有窄。甚至还产生了所谓“改革疲劳症”（reformfatigue，即许多人将生活质量的下降归咎于改革）和其他一些问题，如经济增长依然乏力，贫困现象在恶化，社会问题十分严重。他们还指出，将拉美国家面临的一切问题归咎于改革固然是有失公允的，但拉美国家确实有必要为改进公平和减少贫困而制定“新的改革议程”。
还有许多经济学家也为拉美国家如何“对改革进行改革”提出不少忠告。例如，年8月，诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨（JosephStiglitz）在联合国拉美经委会的一个重要讲演中说：“若干年前，人们就已开始讨论‘第二代改革’。他们认为，拉美国家正在消化第一代改革（的成就），而且，这一改革为拉美经济的可持续发展创造了（良好的）基本面，现在仅需要对其进行‘微调’。但我认为，在第一代改革中，实施各项改革政策的时间和顺序未能得到足够的重视。这一改革甚至是以对市场经济和政府的作用的错误理解为基础的。……当然，虽然市场导向的改革是失败的，但这并不意味着拉美应该退回到过去。”
他认为，改革就是变革，因此，有必要对拉美的改革进行改革。在他提出的“新的改革议程”中，当务之急是抛弃令人误入歧途的“华盛顿共识”。
应该指出的是，拉美第二代结构性改革的起始时间尚无定论。康德苏甚至认为，两代结构性改革之间找不到一种人为的分界线。他说，阿根廷等国在第一代结构性改革尚未完成的条件下，就已经开始实施与第二代改革息息相关的改革计划。但就拉美国家的政策重点而言，年代末可被视为第二代结构性改革的起点。
拉美的第二代结构性改革是对第一代改革的扬弃，因此两代改革既有明显的不同之处，也有承前启后的相似性
。就具体的改革措施而言，第二代改革的主攻方向可归纳为：
一是
重新界定政府的作用
。在第一代结构性改革中，为发挥市场机制的作用，拉美国家通过私有化和自由化等手段，政府的作用被大大降低，甚至在社会发展进程中，政府的作用也被置于边缘化地位。在第二代结构性改革中，政府的作用被重新界定。在阿根廷等国，被私有化的国有企业实现了“再国有化”。
二是
进一步强化金融监管
。在第一代结构性改革中，为了消除“金融压抑”，拉美国家实施了较大规模的金融自由化。诚然，金融自由化增强了金融部门的活力和竞争力，但是，由于金融监管不到位，金融风险被不断放大，导致银行危机成为一种司空见惯的现象。因此，在第二代改革中，强化金融监管被置于至高无上的地位。除设立专门的金融监管机构以外，拉美国家还在法律制度上进一步完善了金融监管制度，甚至还在技术层面上加大了金融风险的预警。
三是
更加注重社会发展
。在第一代结构性改革中，拉美国家
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